This special issue focuses on the role of participatory processes in the elaboration and utilisation of sustainable development indicators (SDIs) and new indicators of wealth and wellbeing (NIWW) – two types of emerging indicators that seek to address major challenges facing societies today and in the future.

Ce numéro thématique visera à explorer les potentiels et les problèmes associés aux processus participatifs d'élaboration et d'utilisation des indicateurs de développement durable et des nouveaux indicateurs de richesse.

Argumentaire

La participation citoyenne aux négociations et aux débats publics, ainsi qu’aux processus d’expertise et de décision, est au cœur des mutations qu’a connues l’action publique depuis quelques décennies dans les démocraties occidentales, au point que l’on évoque même le terme d’« impératif participatif ». Dans l’idéal, les processus participatifs conduisent à la mise en lumière de controverses techniques et sociales, lesquelles doivent pouvoir contribuer à enrichir la démocratie par la reconfiguration du paysage social et de réduire l’écart entre les décideurs et la société civile (Callon et al., 2001). Néanmoins, la prolifération des expériences participatives n’est pas sans revêtir des aspects paradoxaux ou  ambivalents. La participation est-elle motivée par la volonté de réhabiliter l’action collective ou au contraire de privilégier l’individu, ou encore de court-circuiter les forces collectives en présence ?  S’agit-il d’obtenir de la population sur des projets ou des politiques données, ou à l’inverse d’organiser le partage du pouvoir de délibération et de décision entre gouvernants et gouvernés ? Cherche-t-on le consensus ou plutôt l’expression du conflit et d’un pluralisme des vues ? De telles ambiguïtés sont désormais au cœur d’une littérature scientifique en constant développement depuis les années 1960 et 1970, dans de domaines et disciplines divers.

Nous nous intéressons ici aux processus participatifs en place dans l’élaboration et l’utilisation d’indicateurs, et plus spécifiquement aux indicateurs de développement durable (IDD) et les nouveaux indicateurs de richesse (NIR), les deux grandes catégories d’indicateurs émergents à propos des enjeux majeurs de demain.

Les indicateurs sont devenus des instruments de gestion et de gouvernance incontournables dans pratiquement tous les domaines et à toutes les échelles de la politique publique. L’émergence de ce que certains appellent une « industrie d’indicateurs » (par ex. Hezri et Hasan 2004) a été particulièrement saillante dans le domaine des indicateurs environnementaux, de développement durable et de bien-être. Les indicateurs  sont présentés comme des « objets-frontière » (Turnhout 2009 ; Star 2010) entre science, politique et société, capables de satisfaire des objectifs tant technocratiques que délibératifs, en combinant données statistiques, modélisation et raisonnements collectifs.

En réalité, cette fonction d’interface des indicateurs a rarement l’occasion d’opérer, tant l’utilisation d’IDD ou de NIR est faible et par là même leurs impacts limités, une situation déplorée tant par les producteurs (offices de statistique nationales, ONG, think tanks…) que les potentiels utilisateurs (décideurs, administrations publiques…).

Les suggestions pour résoudre le problème relèvent de deux approches qui sont en tension permanente : l’une souligne la nécessité d’améliorer la qualité scientifique des indicateurs via un travail intensifié entre experts, et l’autre appelle à une collaboration plus étroite entre les producteurs et les potentiels utilisateurs des indicateurs, afin que les indicateurs répondent aux « vraies » préoccupations sociétales (Batterbury et Forsyth 1997; Nygren 1999; Turcu 2013). Selon cette seconde approche,  une participation élargie des parties prenantes, notamment des potentiels utilisateurs, dans la conception des indicateurs est généralement considérée comme une condition préalable pour leur utilisation accrue (Innes et Booher 2000 173 ; Bell et Morse 2001; Rydin et al. 2003; Hezri 2006, 114 ; Mascarenhas et al. 2014), pour diminuer la dominance excessive des experts dans la conceptualisation des indicateurs (Innes et Booher 2000, 173 ; Bell et Morse 2001; Rydin et al.  2003; Hezri 2006, 114 ; Turcu 2013), pour assurer la légitimité et l’appropriation des indicateurs par leurs potentiels utilisateurs, pour générer des apprentissages collectifs croisés – y compris à travers les processus collaboratifs de conception des indicateurs (par ex. Mickwitz et Melanen 2009; Lehtonen 2015) – et pour répondre à l’éthos participatif propre au concept de développement durable (Hezri 2006, 148-149 ; Bell et Morse 2008 ; Bell et al. 2011). Enfin, en ouvrant les processus d’élaboration des indicateurs à de multiples groupes et types de connaissances – dont l’expertise « savante » et « profane » – la participation servirait également à élargir les perspectives et les cadrages sous-jacents, contribuant ainsi à des processus de gouvernance réflexifs et adaptatifs.

Les IDD et les NIR figurent parmi les efforts les plus influents ayant pour vocation de combler le décalage entre les logiques gestionnaires et émancipatrices des indicateurs, à travers des processus collaboratifs associés à la conception et l’utilisation d’indicateurs. Depuis le début des années 1990, une multitude d’IDD ont été conçus, notamment sous l’impulsion de l’ONU, à des échelles variant du local au mondial. Une batterie d’indicateurs sera adoptée en mars 2016 par les chefs d’Etat pour suivre le progrès des pays vers les objectifs du développement durable de l’ONU, adoptés en septembre 2015. De fortes attentes sont investies dans la capacité de ces indicateurs, adoptés après délibération entre une large gamme d’acteurs étatiques et non-étatiques, à stimuler l’action politique vers une soutenabilité accrue. Les NIR représentent la contribution la plus récente à ces efforts de mesurer le progrès à travers des indicateurs conçus par des processus participatifs (par ex. Stiglitz et al. 2010; Sébastien et Bauler 2013; Seaford 2013). Encore plus explicitement que les IDD, et à l’aide de nouvelles technologies d’information et de communication, les NIR ont la vocation d’engager les citoyens et usagers non seulement dans la conception des indicateurs, mais aussi dans des processus interactifs d’utilisation et d’amélioration des indicateurs.

Les thèmes du numéro spécial :

Problèmes, paradoxes, écueils et enjeux du développement et de l’utilisation des indicateurs participatifs

Ce numéro spécial recueillera des contributions – basées sur des considérations théoriques ou études empiriques – concernant la capacité des IDD et/ou NIR à atteindre leurs multiples objectifs – d’une utilisation accrue jusqu’aux objectifs émancipatoires et de mobilisation des formes d’expertise diverses. Les contributions se focaliseront sur les lacunes des indicateurs dits « participatifs », s’interrogeant sur les prétendues vertus de la participation. Les paradoxes et tensions énumérés ci-dessous, impliqués dans le travail autour des indicateurs participatifs, serviront de guide pour les contributions à ce volume.

1. Tensions entre les expertises et rationalités scientifique et « profane »

Les experts développant des indicateurs sont souvent frileux à l’idée d’une participation élargie à la conception des indicateurs, évoquant les risques de « politisation » ainsi que le manque de connaissances scientifiques nécessaires chez les utilisateurs potentiels. D’un autre côté, même dans des processus participatifs, les rationalités « alternatives » sont souvent marginalisées, les « profanes » étant contraints d’adopter une argumentation basée sur le vocabulaire de « sound science ». Quel est le potentiel des IDD et/ou NIR à surmonter ces tensions ?

2. La participation, un moyen de renforcer l’utilisation et l’impact des indicateurs ?

Les approches participatives s’appuient habituellement sur l’hypothèse d’une chaîne cause à effet linéaire : plus de participation – plus de démocratie – moins de dominance des experts – davantage d’utilisation des indicateurs – meilleures décisions – moins d’impacts néfastes des politiques. L’expérience empirique permet de remettre en cause cette hypothèse d’un « cercle vertueux » automatique. Les processus participatifs s’inscrivent dans des contextes plus larges, qui peuvent favoriser ou compromettre les efforts de démocratisation et l’utilisation des indicateurs. L’utilisation n’augmente pas forcément l’impact et l’impact n’est pas toujours positif. Par ailleurs, les types d’impacts potentiels des indicateurs sont multiples, et recouvrent non seulement l’utilisation directe des indicateurs pour guider les décisions (une forme d’utilisation relativement rare en réalité), mais aussi les impacts sur l’apprentissage, la modification de cadres de pensée, la légitimité des acteurs et des mesures politiques, etc. Les articles dans ce numéro exploreront l’incidence de la participation sur ces multiples types d’impacts, et sur les chaînes de cause à effet impliquées.

3.    Effets systémiques des indicateurs participatifs 

Les tensions entre les objectifs émancipatoires d’un côté, et ceux relevant du contrôle et de la gestion de l’autre, bien connues dans la littérature concernant la participation, sont rarement abordées par la communauté des experts travaillant sur indicateurs (parmi les exceptions, voir par ex. Lascoumes et Le Galès 2005 ; Hood 2007 ; Rydin 2007 ; Jackson 2011 ; Ogien 2013). En particulier, il conviendrait de s’interroger sur l’instrumentalisation des processus de participation par des acteurs forts. Les contributions pourront poursuivre la réflexion sur les effets « systémiques » des indicateurs, dans la lignée des auteurs qui ont conceptualisé les indicateurs comme un outil de « gouvernementalité » (par ex. Russell et Thomson 2009) et de contrôle à distance, dans l’esprit de « la gouvernance par les chiffres » (par ex. Lascoumes et Le Galès 2005 ; Hood 2007 ; Rydin 2007 ; Jackson 2011, 23).

4. Les tensions entre les échelles : du local au global

Les indicateurs participatifs posent la question des échelles – entre les processus de conception des indicateurs « descendants » et « ascendants », et, in fine, entre les multiples échelles de gouvernance, allant du local jusqu’au global. Les indicateurs « descendants », développés par les organismes internationaux ou autorités à l’échelle nationale, souffrent souvent de faible pertinence au niveau local, tandis que les indicateurs « ascendants », développés à travers des processus participatifs à l’échelle locale, ont du mal à se positionner dans un contexte plus global de développement durable ou de bien être. Les contributions pourront analyser le rôle de la participation dans cette impasse scalaire, considérée comme un frein à l’institutionnalisation des IDD et des NIR.

5. Consensus vs controverse : indicateurs pour l’ouverture ou la fermeture ?

Le domaine de la production et de l’utilisation des indicateurs repose généralement sur deux hypothèses liées à la notion de consensus (par ex. Parris et Kates 2003, 569): 1) pour être influents dans la prise de décisions, les indicateurs doivent faire l’objet de consensus concernant leur forme, et les valeurs et hypothèses épistémiques sous-jacentes (par ex. Godin 2002 ; McCool et Stankey 2004, 296-297) ; et 2) les indicateurs visent à générer des consensus sur des questions politiques (tant sur les objectifs que sur les moyens). Néanmoins, cette vision néglige les vertus potentielles associées aux controverses et aux conflits, en ligne avec les idéaux de la démocratie agonistique (Mouffe 1999). Dans cette perspective, les indicateurs pourraient éclairer les fondements sous-jacents aux conflits existants, favoriser l’apprentissage en remettant en question les cadres de pensée dominants et les idées reçues, ainsi qu’ouvrir des perspectives (par ex. Stirling 2008). Les contributions dans ce numéro pourront examiner la capacité des processus d’élaboration et d’utilisation des indicateurs participatifs à résister à la tentation d’un consensus prématuré, et à favoriser des « conflits constructifs » ainsi que l’ouverture des cadrages et des décisions (Rafols et al. 2012).

Bibliographie

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Nygren, A., 1999. Local knowledge in the environment–development discourse. From dichotomies to situated knowledges. Critique of anthropology 19, 267.

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Modalités de soumission

Différents types d’approches sont possibles, permettant de diversifier la manière d’aborder la thématique : nous accueillons tant des articles à vocation essentiellement théorique, que des contributions fondées sur des recherches empiriques, où les enjeux méthodologiques seront précisés et discutés.

Les propositions d’articles (deux pages plus bibliographie) devront être transmises aux coordinateurs du numéro

au plus tard le 15 décembre 2015

(lehtonen@essec.edu ; lsebasti@univ-tlse2.fr ; tbauler@ulb.ac.be).

Les articles acceptés devront être rédigés (maximum 60 000 signes) selon les normes de la revue au plus tard le 15 mars 2016.

Les propositions (ainsi que les articles acceptés) peuvent être rédigées en français ou en anglais.

Pour plus d’information sur la revue Participations, voir http://www.revue-participations.fr/la-revue/

Sous la direction de  

• Markku LEHTONEN (Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales & ESSEC Business School)
• Léa SÉBASTIEN (Université Toulouse II - Jean Jaurès)
• Tom BAULER (Université Libre de Bruxelles)

Argument

Introduction: participation and indicators

Public participation, in planning, decision-making and knowledge-production, has been at the very heart of the key transformations of public policy and governance of the past couple of decades. Ideally, participation helps advance noble objectives – it can illuminate techno-scientific controversies and thereby enrich democracy, for instance by reducing the gap between the decision-makers and the civil society (Callon et al. 2001). However, participatory experiences come with its own paradoxes and ambiguities. Participation can be motivated by the desire to rehabilitate collective action, but it can also put the individual at the centre of attention or bypass existing collective institutions of governance and decision-making. Instead of aiming to foster shared deliberation and decision-making between the governing and the governed, participation may seek to obtain public acceptance for projects and decisions already made in advance. Furthermore, participation may prioritise either the search for consensus or alternatively, open expression and elucidation of conflicts and pluralism of points of view. Such ambiguities have been at the heart of an ever-evolving scholarly literature in a number of disciplines since the 1960s and 1970s.

This special issue focuses on the role of participatory processes in the elaboration and utilisation of sustainable development indicators (SDIs) and new indicators of wealth and wellbeing (NIWW) – two types of emerging indicators that seek to address major challenges facing societies today and in the future.

Indicators have become an essential instrument of management and governance in practically all sectors and at all levels of public policy. The emergence of what some have called an “indicator industry” (e.g. Hezri and Hasan 2004) has been particularly visible in the areas of the environment, sustainable development and wellbeing. Ideally, indicators can operate as “boundary objects” (Turnhout 2009; Star 2010), helping to bridge gaps between science, politics and society, catering to both technocratic and deliberative ideals, combining statistical data, modelling and collective reasoning.

In practice, indicators rarely fully live up this expectation of mediator between different “social worlds”, not least because of the lack of use of SDIs and NIWWs by their intended users. This lack of use is indeed a persistent complaint raised by both the producers (national statistics offices, NGOs, think tanks, etc.) and potential users (decision-makers, public administration officials, etc.) of indicators.

The suggestions aimed at solving the problem derive from two contrasting approaches that are in constant tension: one that underlines the need to improve the scientific quality of indicators, through more intensive work amongst experts, and another that calls for greater collaboration between the producers and potential users of indicators, in order to ensure that the indicators respond to the “true” preoccupations of society (Batterbury and Forsyth 1997; Nygren 1999; Turcu 2013). According to this second approach, extended stakeholder participation in the elaboration of indicators – involving in particular the potential users of indicators – is generally viewed as an essential precondition for enhanced use (Innes and Booher 2000 173; Bell and Morse 2001; Rydin et al. 2003; Hezri 2006, 114; Mascarenhas et al. 2014), but also for reducing the current excessive dominance of experts in indicator development (Innes and Booher 2000, 173; Bell and Morse 2001; Rydin et al.  2003; Hezri 2006, 114; Turcu 2013); for greater legitimacy and ownership of indicators by their potential users; for generating social learning through collaborative processes of indicator design (e.g. Mickwitz and Melanen 2009; Lehtonen 2015); and in order to respect the participatory ethos inherent to sustainable development (Hezri 2006, 148-149; Bell and Morse 2008; Bell et al. 2011). Finally, by opening up the processes of indicator elaboration to diverse groups and types of knowledge inputs – including both expert and “lay” knowledge – participation would also serve to broaden the underlying perspectives and framings, thereby contributing to reflexive and adaptive governance.

The SDIs and NIWWs figure among the most prominent efforts that seek to bridge the gap between the managerial and emancipatory logics behind indicator work, through collaborative processes of indicator elaboration and use. Since the beginning of the 1990s, a wide variety of SDIs have been elaborated, notably driven by work at the UN, at various governance levels ranging from local to global. Heads of state will in March 2016 adopt a series of indicators designed to monitor progress of their countries towards the fulfilment of the UN sustainable development goals, adopted in September 2015. Great expectations are attached to the capacity of these indicators, developed through collective deliberation amongst a broad range of governmental and non-governmental actors, to steer policies towards a greater sustainability. The NIWWs constitute the most recent contribution to these efforts to measure progress through indicators developed through participatory processes (e.g. Stiglitz et al. 2010; Sébastien and Bauler 2013; Seaford 2013). Even more explicitly than the SDIs, and with the help of new information and communication technologies, the NIWWs are designed to engage citizens and potential users not only in the elaboration, but also in interactive processes of use and continuous improvement of the indicators.

The themes of the special issue:

Problems, paradoxes, pitfalls and challenges in the development and use of participatory indicators

This special issue collects contributions of both theoretical and empirical nature concerning the ability of SDIs and/or NIWWs to achieve the multiple objectives – from greater utilisation to empowerment and mobilisation of diverse forms of expertise. The articles focus on the gaps in the literature concerning the so-called participatory indicators, critically examining the presumed virtues of participation. The following paradoxes and tensions inherent to work around participatory indicators serve as guidance for the contributions in this volume.

1.      Types of expertise and rationalities: tensions between the expert and the citizen

Experts developing indicators are often reluctant to accept greater participation of citizens and potential users in the elaboration of indicators, warning against the risks of “politisation” and suggesting that these groups lack the requisite scientific knowledge and competence. On the other hand, even in participatory processes, “alternative” rationalities are often marginalised, the citizens being forced to adopt argumentation drawing on vocabulary and ideals of “sound science”. What is the potential of participatory SDIs and/or NIWWs to overcome such tensions and dilemmas, and bridge the gap between the expert and the citizen?

2.      Participation – a means of strengthening the use and influence of indicators?

Participatory approaches and practices are often implicitly assume the existence of a linear causal chain of the following type: more participation – more democracy – less expert dominance – greater use of indicators – better decisions – less harmful impacts generated by the policies in question.  Empirical evidence invites scepticism concerning the existence of such an automatic virtuous circle. Participatory processes are embedded in broader contexts that may either facilitate or compromise efforts to democratise indicators and increase their use. Use does not necessarily enhance influence generated by the indicators, and the impacts from indicators are not always positive. Furthermore, indicators can engender diverse types of impacts, ranging from their direct use in order to steer policymaking (in practice, this type of use rarely takes place), to social learning, shaping of prevailing mental models and cognitive frameworks, and impacts of the legitimacy of policies and policy actors. Articles in this special issue can explore the ways in which participation conditions these multiple types of impacts, and examine the causal relationships involved.

3.      The systemic impacts of participatory indicators

The tensions between the objectives of empowerment on one hand and control and management on the other are well known in the literature on participation, yet they are seldom addressed by the experts in the area of indicator use and development (for exceptions, see e.g. Lascoumes and Le Galès 2005; Hood 2007; Rydin 2007; Jackson 2011; Ogien 2013). Such systemic and diverse impacts entail complex and sometimes intractable causal relationships, whereby indicators affect the system within which they operate. Furthermore, the ways in which powerful actors manage to “instrumentalise” and appropriate participatory processes in their effort to advance their own interests are poorly explored in indicator literature. The contributions in this issue can pursue the analysis of systemic impacts of indicators, along the lines developed by scholars who have conceptualised indicators as instruments of governmentality (e.g. Russell and Thomson 2009) and control from distance, in the spirit of “governance by numbers” (e.g. Lascoumes and Le Galès 2005; Hood 2007; Rydin 2007; Jackson 2011, 23).

4.      Tensions between scales: from the local to the global

Participatory indicators evoke the question of scales – between the bottom-up and top-down processes of indicator development, and, ultimately, between the varying governance levels, ranging from the local to the global. The top-down indicators, developed by international organisms or national-level authorities, often lack relevance at the local level, while bottom-up indicators, developed through participatory processes at the local level, struggle to position themselves in the broader context of sustainable development and well-being. The contributions in this volume could analyse the role of participation in helping to solve or in aggravating this scalar dilemma, generally considered as an obstacle to the institutionalisation and wider adoption of the SDIs and NIWWs.

5.      Consensus versus controversy: indicators for opening up or closing down?

Scholarship and practice in the area of indicator use and development generally relies on two hypotheses concerning the notion of consensus (e.g. Parris and Kates 2003, 569): 1) in order to influence decision-making, the relevant actors must agree on the form of the indicators, as well as on the normative and epistemic assumptions underpinning the indicators (e.g. Godin 2002; McCool and Stankey 2004, 296-297); 2) a key function of indicators is to generate policy consensus (on the means as well as on the ends of policy). However, this vision neglects the potential virtues associated with conflicts and controversies, highlighted, for instance, in literature concerning the “agonistic democracy” (Mouffe 1999). From this perspective, indicators could help illustrate the foundations underlying the existing conflicts, foster learning by stimulating critical re-examination of dominant frameworks of thought and received wisdoms, as well as help to “open up” perspectives (e.g. Stirling 2008). Contributions in this special issue could analyse the ability of the participatory processes of indicator use and elaboration to resist the temptation to seek premature consensus, and instead to foster “constructive conflicts” as well as opening up of framings and decisions (Rafols et al. 2012). 

References

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Submission procedure

The papers can address the above questions from different perspectives – articles of essentially theoretical nature are welcome as well as contributions based on various types of empirical case studies.

Article proposals (two pages plus a list of literature references) should be sent to the editors

not later than 15 December 2015

(lehtonen@essec.edu; lsebasti@univ-tlse2.fr; tbauler@ulb.ac.be).

Authors whose proposals are accepted will be asked to submit the articles (maximum 60 000 characters) written according to the standards of the journal “Participations”  not later than 15 March 2016.

The proposals (as well as the accepted articles) can be written either in English of in French.

For further information on the journal “Participations”, see http://www.revue-participations.fr/la-revue/

Co-editors 

Markku LEHTONEN (Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales & ESSEC Business School)

Léa SÉBASTIEN (Université Toulouse II - Jean Jaurès)

Tom BAULER (Université Libre de Bruxelles)